国有经营性文化资产监管工作中存在的问题

国有经营性文化资产监管工作中存在的问题

近年来，随着国家深化文化体制改革和推动文化产业成为国民经济支柱性产业政策措施的贯彻实施，大量经营性文化事业单位转型改制?使国有经营性文化资产增长速度不断加快?在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。但同时，由于文化产业的发展起步时间短，不同程度地存在着对国有经营性文化资产管理工作认识不足、管理体制不完善、操作与运营还不够规范等现象，使监管工作中不可避免地存在着一定的问题。　　(一)重改革轻管理，对监管工作的重要性认识还不够。

我国国有经济存在多层次“多元化委托代理关系”，针对代理人的制衡和监督一直是个相对薄弱的环节。具体到文化产业领域，由于文化资产具有意识形态属性和经济属性，而国有文化资产中无形资产又占据相当比重，造成了对国有文化资产监管的复杂性和艰巨性。在文化体制改革中，对如何做好文化事业单位转型改制、如何实现国有文化企业的社会效益和经济效益都有较为全面、较为细致的政策和法规，而对如何加强文化企业国有资产的管理和监督、如何防止国有经营性文化资产流失方面的规定和规范则相对笼统和薄弱，一些国有文化企业刚刚完成转型，对下一步如何运作、发展还没有制定出清晰的战略，上级主管部门的工作重点还没有完全转移到转型期后的日常监督管理上。认识不足、理论滞后以及在工作部署中的被忽视，造成国有经营性文化资产监管工作往往落后于文化产业和文化事业发展的需要。　　(二)缺乏系统规范的监管体系。　　在管理思想上，由于文化具有意识形态属性，所以对国有经营性文化资产的管理容易失于宏观，加上文化体制改革仍在进行中，一些关系尚未完全理顺，具体到每一项国有经营性文化资产，有不少还存在着出资人不够明晰的现象，有的存在着出资人的“错位”，真正的出资人说了不算，而说了算的不是出资人，势必造成监管工作的“缺位”或“越位”，难以真正做到监管到位，国有经营性文化资产的保值增值目标不仅难以落实，而且资产流失特别是隐形资产的流失难以避免。在管理体制上，由于国有经营性文化资产大多来自于原来的国有文化事业单位，转型改制前这些单位隶属关系分散，主管部门众多，政府部门“办文化”的现象仍然存在，从人事任免、奖惩考核到资金财务管理、固定资产购置，这些重大问题还习惯于“上级”说了算，实际上变成了多头管理，也使产权责任难以划清，在具体实践中一部分国有文化企业的监管存在着“管人的不管事、管事的不管人、管人管事的不管资产安全”等混乱现象。在管理机制上，党的十八届三中全会提出“继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造”，但在现阶段，大部分国有文化企业虽然挂出了公司的牌子，但公司化改造并没有真正完成，有的没有公司章程，大部分企业仍然全部是国有股份或者国有股份占绝对主导地位，有的企业还没有建立股东大会、董事会、监事会等“三会”制度，不利于企业的长远发展，使得上级部门的监管工作无从下手。　　(三)监督管理机构处于分散状态。　　党的十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》和十八届三中全会关于深化改革的决定中，对国有文化监督管理机构提出了“管人管事管资产管导向相结合”的职责要求，但在实际工作中这项要求还未能得到切实落实。中央文化企业国有资产监督管理领导小组及其办公室成立后?不断健全国有文化资产管理体制?制定文化企业国有资产监督管理办法?加强资产管理基础工作?研究制定国有文化企业负责人经营业绩考核、薪酬管理办法，推动国有文化资产优化配置和结构调整，做了大量的工作。但是，截至2014年底全国国有文化企业已经发展到1.2万多户，从业人员超过120万人?资产总额超过2.2万亿元?与这个规模相比，现有的监管机构还远远做不到统一的全覆盖，无法履行“管人管事管资产管导向”的职责，一部分中央文化企业仍然由改制前的主管部门负责人事任免、重大事项审批和资产管理，大多数地方国有文化企业的人事任免仍由当地宣传部门和组织部门负责，资产管理由财政部门负责。虽然名为企业，但仍带着明显的事业单位特征，这种虽然名为企业但仍延续着事业单位管理的现象如果长期存在，将不可避免造成出资人缺位和“内部人控制”现象，不仅难以实现国有文化资产的保值增值，难以实现国有文化企业的社会效益，也无法保证资产的安全。　　(四)在国有文化单位转企改制中国有资产管理薄弱。　　在转企改制中，国有文化事业单位应按照有关政策要求，认真做好资产清查、资产评估、产权登记等基础工作，依法落实原有债权债务，资产变动事项应经主管部门审核同意后报同级国有文化资产管理机构审批，并按有关规定办理，涉及重大国有文化资产变动事项的还应报请上级有关部门审查把关。但在具体操作中，由于有关部门和领导对这项工作重视不够或者充分“放权”，没有履行好把关、监督的职责，资产清查工作任由文化事业单位自己说了算，不利于维护国有资产的安全。　　第一，不少国有文化单位资产管理混乱。大多数国有文化企业转企改制前都是文化事业单位，一直执行着事业单位的财务会计制度，资产管理方面相对薄弱，有的对资产长期不评估，有的长期不核算、不提折旧，有的基础管理混乱、没有统一的台账，资产流失、浪费现象严重。还有一部分文化单位，资产购置、管理、处置没有严格的制度规范，资产管理长期处在无章可循的状况，存在大量漏洞，这些在文化事业单位普遍存在的管理陋习，如果不能随着转企改制工作的进行而发生根本改变，将无法适应企业化管理的需要。　　第二，清产核资工作存在走过场的现象。国家对国有文化单位转企改制中的清产核资有着严格的规定，但是在一部分人眼里，国有资产很大程度上属于“国家利益”，相对于单位利益和员工的个人利益容易被人为忽视，造成很多国有文化单位在改制过程中清产核资工作往往落不到实处，有的在清产核资时只将账面资产作为清查对象，使之前形成的大量账外资产无法纳入改制范围，有的忽视无形资产的价值，在清产核资中无形资产流失严重，而这部分资产恰恰是文化企业资产的重要组成部分。由于清产核资把关不严，给人为造假、浑水摸鱼者制造了机会，有的单位由于历史原因，长期把一部分多余的办公场地或品牌租赁给他人收取租金，成为单位的“小金库”，有些人便利用清产核资的机会干脆彻底将其甩出账外，还有的人通过造假，把不应该计入负债的项目计入负债，直接制造国有资产的损失。　　第三，资产评估工作不认真或弄虚作假。在进行国有资产评估时，有的单位和中介机构串通低估国有资产价值，有的评估机构为了“配合”被评估单位，不按行业规范开展资产评估，对账表不认真查实，对资产实物不进行认真清点核对，不开展企业调查和市场调研，以被评估单位要求的结果“倒推”评估过程，很多数据都是人为臆造出来的。这样的评估难以真实地反映文化单位国有资产状况，为部分单位和个人谋取自身利益创造了便利条件。　　(五)对国有文化资产的使用效率缺乏有效的考核评价。　　对现代企业而言，人、财、物是企业的三大要素，也是三种必不可少的资源，它们的拥有和使用情况对企业发展来说同等重要，其中的财和物就是企业的资产，它的占用和使用将产生一定效益，对这些效益进行评价是衡量资产占用效率的重要手段。国有文化企业以建立现代企业制度为改革目标之一，就应当建立健全这种以资产使用效率为主的考核评价体系，作为监管部门判断企业运营状况的最重要依据。而从现实状况看，国有文化企业的运营状况好坏，仍然延续的是上级主管部门的综合考核机制，这种考核机制要么凭主观判断、个人印象定成败，要么唯营业收入和利润等单一指标定“英雄”，不能全面地反映被考核企业的所有情况，带有主观性和片面性。比如，有的国有文化企业为增加当期利润，忽视固定资产折旧的计提，或者以最低摊销年限作为计提标准，无法反映企业盈利的真实状况。再比如，有的国有文化企业明明存在严重的国有资产闲置和浪费，但由于其他主营业务指标完成得比较好，造成了企业领导会经营的片面印象。在这种忽视资产占用情况的考核评价机制下，国有文化企业的负责人不会把精力真正用在如何使国有资产保值增值上，只会形成片面追求销售指标、只注重当期盈利的情况，最终损失的是国家利益和长远利益。 　　(六)还没有建立起文化企业的职业经理人队伍。　　一个行业要健康发展离不开职业经理人制度，目前我国职业经理人市场已经初步建立，为国有企业改革和发展提供了广泛丰富的智力资源。但是，作为一个新兴的领域，文化产业的职业经理人队伍建设还很薄弱，文化企业经理人还没有成熟的市场和评价、选择机制，不利于行业的健康发展。由于业务的特点，文化产业与其他行业具有专业性强、相对封闭的特性，文化企业内部又有重采编、轻经营的管理传统，导致文化产业的优秀职业经理人既难以从外部引进、又难以从内部产生。当前，大部分文化企业的负责人来自上级主管机关的任命，通过市场化手段公开选聘的较少。在具体任命中，由于传统上把采编等业务岗位视为文化企业的“主业”，而把经营管理视为“辅助业务”，所以文化企业的负责人懂文化管理的多、懂市场管理的少。　　(七)在转型改制中一部分国有文化企业的社会责任意识有所松懈。　　追求经济效益是国有文化企业的主要目标之一，但必须始终清醒地认识到，转企改制只是管理方式的改变，不能改变国有文化企业所应当肩负的社会责任。党的十八届三中全会指出，文化体制改革必须“坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”，可见国有文化企业的社会效益比经济效益还要重要。作为一个企业，不能没有经济利益、没有利润，文化企业也要创造社会财富、按要求纳税，对国民经济做出自己的贡献，但仅仅注重经济效益就偏离了文化发展的目标，最重要的是要创造社会效益。从现实情况看，一部分国有文化企业转制后过于强调企业属性，一切围着市场转，从文化产品生产到企业自身建设，都把自己等同于普通企业，有的甚至比普通企业更具有“逐利”的冲动，为了利润最大化，不切实际地推行所谓“多元化战略”，频繁涉足自己不熟悉的领域或高风险领域，既置国有资产的安全于不顾，又消耗了大量精力，真正该做的事反而没有精力去做。有的国有文化企业转制后党的建设有所削弱，不自觉地放弃了党的建设这项政治优势，对党的政治责任，对国家、社会、读者和观众的文化责任均有所淡化。　　我国国有文化资产规模大、企业数量多、改革进程不一、情况复杂，加上国有文化资产监督管理在理论上、制度上、体制上还处在探索阶段，一些问题的产生在所难免，需要在摸索中前行。党的十八大和十八届三中、四中全会站在全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义新胜利的战略高度?明确提出健全国有文化资产管理体制的目标?充分体现了党中央对加强国有文化资产管理工作的高度重视和长远战略?也为今后进一步加强国有文化资产监管工作指明了方向。要按照中央的统一部署，针对国有文化资产监管中存在的问题，把工作重心逐渐由转型改制向管理转变，加强对国有文化资产的监管，积极探索国有经营性文化资产的资本化管理方式，建立科学合理的监督制度和考核机制，坚持内部监督与外部监督相结合，形成适应市场经济要求的竞争机制、激励机制和约束机制，使国有经营性文化资产的管理更加符合现代企业管理制度的要求，在确保取得社会效益的同时，保证国有资产的安全和保值增值目标的实现。

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